来源:李永生编辑


2013年党的十八届三中全会以来,围绕着国有资本管理方式转变展开的新一轮国资国企改革大幕正在拉开。其中,试点四年的“两类公司”工作的推进,作为改革国有资本授权经营体制的关键举措,已成为当前完善国资体制、深化国企改革的热门话题。虽然央企和地方国企均已陆续开展了“两类公司”试点,但由于对“两类公司”运营规律缺乏深度认知,部分区域的改革成效尚待观察,那么被称之为国资与国企关键“结合部”的“两类公司”到底要何去何从?本文尝试立足国资改革一窥其中的逻辑。

 

一、“两类公司”改革进展及主要特征

据不完全统计数据显示,在央企层面,共有21家铺开“两类公司”试点,在地方国企层面,共有30多家省市,140多家“两类公司”推进了改组组建工作。而上海、重庆、山东、广东、四川作为“两类公司”先试先行地区,更是在试定位、试改革、试机制、试模式等方面积累了先进经验,呈现出一定的特点。

 

(一)“两类公司”位于中间层,呈现四种形态、三类模式

在我国逐步建立起的三层级国有资本管理体制“国资委——国有资本投资运营公司——国有企业”中,“两类公司”位于中间层,受国资委委托,负责国有资本市场化运作,以产权关系为纽带管理国有企业。按照目前“两类公司”的构建及改革思路,其主要有四种形态:即实体产业集团、投资公司,运营公司,其中运营公司又可依据资产的优良,细分为优良资产的资本运营及不良资产的资产管理等。而近两年国务院国有企业改革领导小组对国资国企改革的专项调查结果,也印证了这一点。通过其梳理,“两类公司”目前主要有将资本投资与资本运营通过两个平台运作的“上海模式”,将国有资本运营细分为不良资产管理与优良资本运营的“重庆模式”,还有将实体产业集团直接装入“两类公司”的“山东模式”。但对于各区域而言,到底哪种模式较为适用,选择几家作为试点,更能发挥更大的效用,还要看当地的国资规模及结构。

(二)“两类公司”作为公司制企业除要追求市场运作外,还要兼顾城市发展等战略功能属性。

在资源配置的角度看,“两类公司”作为公司制企业,除要追求市场化运作外,还要侧重于那些市场不能发挥“无形之手”作用或缺乏源动力,却又对城市发展战略、国家经济安全、民生保障等起到重大支撑作用的重要领域。如上海,在党的十八大以后,其进一步提出要“建成具有全球影响力的科技创新中心”的愿景,而科技创新、战略新兴产业领域等由于处于前期开发的试水阶段,缺乏盈利空间,社会资本等均处于观望态度,为此,上海率先试点国有资本投资运营公司——上海国盛、上海国际,主要目的就在于通过开展战略性投资业务,助力战略性新兴产业的发展;而四川设立川发展作为国有资本投资运营公司的初衷也在于此,通过开展资本投资、资本运营等,引领区域内各类资本向对四川经济发展具有战略意义的产业集聚。

(三)“两类公司”侧重提速资本流动,体现“两主体一通道”定位

作为国有资本管理体制实现“三分离”——出资人与公共管理者职能分离、所有权与经营权分离、资本运营和生产经营分离的重要载体,“两类公司”功能定位可以表述为“两主体一通道”,即资本持股主权、资本运作主体及资本进退通道,在这里均以提速国有资本流动为最终目的。事实上,国有经济布局调整早在上世纪末已推进过一轮,但由于体制机制的原因,部分效果如产业引导、资本流动等效果并未得到有效发挥,而这也是国有资本备受诟病之处,因而“两类公司”作为本轮国资国企改革的“牛鼻子”,也是解决这类问题的主要措施之一。如上海在国资运作层面,首先,以上海国盛、上海国际作为国资流动平台,明确其功能定位,让国资能够有进有出;其次,以当地的国资结构调整为主要对象,推进分类改革,将辅业从市属国有企业的主业中剥离,而剥离出的辅业则暂由国资流动平台接管,视情况进行二次划转;再次,以功能定位为导向,基于国资的来源及运作的最终目的,进行分账户管理。如作为资本持股主体获取的收益,直接上缴;而作为资本运作主体获取的收益,则按国企惯例执行。

(四)“两类公司”是国企发展的成熟模式,往往与改革的十大试点结合推进。

“两类公司”试点能否顺利推行,还取决于内部管控能力的建设情况。这也是无论是央企层面还是地方国有企业层面,均在试点“两类公司”的同时,还要向其加码其余部分“十项改革”试点方案,如落实董事会职权试点、市场化选聘经营管理者试点、部分重要领域混合所有制改革试点、混合所有制企业员工持股试点、推行职业经理人制度试点、企业薪酬分配差异化试点等的原因。如重庆渝富,既是“两类公司”试点,定位为国资优化布局的操作平台,也是“双百企业”试点,定位为国企改革的一个战略平台。另外,“两类公司”从本质来说,还是属于企业类别,其发展也难以摆脱企业生命周期,不过作为国有企业的上位建设,其经营及管控模式更具有代表性及示范性。

二、“两类公司”产生上述特征的内在机制及逻辑

“政资分离”“政企分离”一直是深化国资国企改革的主旋律。在某种意义上,“两类公司”试点则是贯彻落实“资企分离”的重要措施,而如何将国有资本视情况脱离国有企业运作,让它们各司其职,就是“两类公司”改革的内在逻辑,也是产生上述特点的原因。

(一)“两类公司”改革内生于经济转型中资本市场的投资需求推动,倒逼国有资本的存量改革

经济换档升级、产业结构调整、结构性杠杆过高是本轮国资国企改革提出的背景。而这也是我国经济正处于工业化中后期所呈现出来的主要特征,因而要看清“两类公司”诞生的原因还要从经济运行规律上追根溯源。事实上,工业化中后期就是经济存量上重新组织、重新分配资源、挖掘新动能的过程,而这一调整过程的最终目的在于使增长能够在新的主导部门可持续的运行。企业作为运作主体,为了获得生态空间,则要依靠价格竞争、创新、重组等手段,而在某种程度上来说,这些手段的原始动力均来源于资本市场的投资需求驱动。这也就从一定程度上解释了为何“两类公司”试点为何侧重于国资运作机制及逻辑的捋顺与规范。而下一步“两类公司”的试点重心则在于新的主导部门的选择,并通过资本投资、运作、管理等手段使相关资本向其集中,进行实体产业的专业化运作。正如美国经济学家华尔特·惠特曼·罗斯托所说,“产业选择的更迭不会是突发的,工业会呈多样化发展,但是必然与以前的主导部门有所联系,在经济走向成熟部门的过程中,哪个部门将成为主导部门,不仅仅取决于技术条件,而且也取决于资源禀赋的性质,取决于起飞阶段的性质和起飞所发动的力量”,而“两类公司”则是依据资本规模效应为起飞发动积累力量。基于上述的分析,我们认为“两类公司”试点并不能盲从,上位的经济形势判断与下一阶段主导产业的选择是试点的前置条件,“两类公司”的“四种形态、三类模式”均要据此分步骤进行甄别。

(二)“两类公司”试点与当地的国资情况密切相关,要因地制宜推进

通过先进地区典型案例的深度观察,我们发现“两类公司”试点对象的选择及应用模式的选择,除受到经济形势的影响外,还与当地的国资规模与资本市场的成熟度的密切相关。如对于国资规模较大、资本市场发展程度较高的区域而言,同时设立“两类公司”是常态,如广东、山东,而对于国资规模相对较小,资本市场发展程度相对一般的区域而言,实行一体化运作则更为可行,如四川。当然,这也不是必然的结果,还要与当前城市发展战略功能结合考虑。若是在国家新一轮城市结构调整布局中,该区域占据战略要地,则要抢占先机,在“两类公司”试点上则要适当扩围,依据方向及重要任务部署,进行分类试点。综上,我们认为“两类公司”试点的规模及形态选择上要立足增量资本与存量资本分三步走,其一,要结合城市发展战略及定位,判断是否涉及增量资本创新,做好该项工作整体规划;其二,要结合当地的国资规模及资本市场的成熟度,判断开展试点的规模及形态,做好国有资本与国有企业的有效衔接;其三,要结合当地的主业实力,依据行业发展规律,判断主业的经营机制。

(三)“两类公司”经营机制起源于资本运行,要依此推进分类改革及绩效评价

事实上,国有资本与其他资本一样,均具有“逐浪”和“逐利”的特性,本世纪以来我国产业结构中重化工业、房地产和金融业比重的提高,也在一定程度上证明了这一观点。因而,国有资本缺乏自主承担城市发展、社会服务等功能属性的源动力,需要培育“两类公司”作为运作主体加以引导。在这里,“两类公司”相当于运作规则的设立场所,而内核仍为资本运作。根据国有资本运行规律,在经营层,国有资本相较于其他资本除要承担发展的功能性职责外,还要扮演起市场化的逐利角色。从资本运行的两阶段模型来看,初始国有资本的投入可有两个形成路径,其一,形成产业资产,再通过产业层面的资本运作、资本管理形成产业资本,最终形成产业收入、增值收益反补产业及当地的国资经营收益;其二,形成金融资本,再通过股权运作、资本运作形成资本性收益。基于上述分析,我们认为对于“两类公司”的“四类形态”中的“三类形态”的实操运作可能存在三个误区值得注意。第一,就投资公司层面而言,其具体运作涉及到从初始资本投入到产业资产形成的转换过程及相关产业的资本运作过程,而非单纯的产业投资,其也包括相关产业的资本运作;第二,就运营公司层面而言,其具体运作涉及到从初始资本投入到金融资本形成的转换过程及各种形式资本运作过程,切勿忽略资本投入及形式转换可能产生的成本及效率问题。第三,就实体产业集团层面而言,其具体运作相较于投资公司而言,还涉及到产业资产的运营过程,实质上包括三个环节,而非传统意义上的两个阶段。而在这里,产业投资及实体产业集团两种形态的区别就在于选择的产业的属性及发展规律的不同。如对于战略新兴产业,采取的手段往往是搭建三层次国资管理体系,国资委—国有资本投资公司—具体的产业运作实体。

 

当然,“两类公司”试点的开展无论是理论还是实务都是相当复杂的,本文主要立足于国有资本,着重从改革的内生机制、试点规模的影响因素及资本运作的内在规律等视角提供一定的思路,具体试点的实操运作,如内部管控模式的规范、现代化治理机制的构建等则另文探讨。

2019年07月12日

国企改革路线

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